3.完善植物新品種權保護制度
現行種子法對植物新品種保護作了原則性規定,經反復研究論證,修訂草案新設“新品種保護”一章,以期在法律層面進一步強化植物新品種保護的關鍵性制度。
修訂草案規范植物新品種保護的主要內容包括:明確植物新品種權的授予條件和原則;規范植物新品種的命名;明確完成育種的單位或個人對其授權品種享有排他獨占權;規范植物新品種權保護的例外和強制許可情形。針對當前急需解決的現實問題,新增有關規定,主要包括:規定同一植物品種在申請新品種保護、品種審定或登記、銷售、推廣時只能使用一個名稱;生產銷售、推廣種子應與申請新品種保護、品種審定或登記提供的樣品相符;明確危害公共利益、生態環境的植物新品種不授予植物新品種權;明確強制許可的被許可人不享有獨占實施權,無權允許他人實施;規范新穎性的喪失情形和特別規定。
為了加強對原始創新的激勵和保護,解決我國目前存在的修飾性、模仿性品種多的問題,經多次聽取專家和有關主管部門意見,修訂草案引入國際上通行且行之有效的實質性派生品種概念(實質性派生品種是指由原始品種實質性派生,或者由實質性派生品種再次派生出的品種;實質性派生品種與原始品種相比,除了因派生行為導致的性狀明顯差異外,其余性狀與原始品種的基因類型或者基因型組合決定的性狀保持一致),明確實質性派生品種可以申請新品種權,可以獲得授權,但在進行商業化應用時需征得原始新品種權所有人同意;授權國務院農業、林業行政主管部門分別確定實質性派生品種的植物種類、判定標準及實施起始時間。這種制度安排,目的是保護原始創新。自1999年我國開始植物新品種授權以來,有1.2萬個品種提出申請,授權4676個,其中修飾性、模仿性品種較多,同質化問題突出。實質性派生品種管理制度缺失,直接影響育種人從事原始創新的積極性。原始創新人花費數年乃至數十年培育的品種或繁殖材料,被別人私自利用或者進行個別性狀的簡單修飾模仿后,就堂而皇之地申請保護并銷售推廣,這對原始創新是致命性打擊。如果對這種利用技術手段投機取巧、變相剽竊的行為視而不見,我國種業原始創新動力將會消磨殆盡,后果十分嚴重,必將進一步拉大我國與種業發達國家的差距。
近年來生物技術和分子育種快速發展,通過體細胞克隆、基因導入等方式培育派生品種,對完善植物新品種保護制度提出了新要求。引入生物育種技術,對誠實守信的育種人來說,有助于提高育種水平。但對不誠實守信的育種人來說,又可能將新技術變成剽竊別人成果的手段。如何界定,這是一個專業性很強的問題,國外立法對如何判定也是多種方式,因此,修訂草案對判定標準作出了授權性規定。為避免國外擁有強大研發能力的種子企業利用技術優勢強化自身利益保護,草案將實質性派生品種的保護范圍、判定標準和實施時間交由國務院農業、林業行政主管部門分別確定,既是授權性規定,也是有較大操作空間的規定,同時留出了過渡期。
種子法修訂草案將植物新品種保護作為一章處理,是經過充分論證且慎重考慮的,符合黨的十八屆四中全會提出的“完善知識產權保護制度”和2015年中央一號文件關于“加強農業知識產權法律保護”的要求。第一,增加專章是現階段構建我國知識產權保護法律制度的現實選擇。植物新品種權是知識產權的重要組成部分,在我國知識產權保護領域,已先后制定了著作權法、專利法、商標法,而對于植物新品種權只有行政法規規定,立法明顯滯后于其他知識產權保護領域。在植物新品種保護立法分歧較大、難以提上日程的情況下,將植物新品種保護的關鍵性制度通過種子法專章規定,節約了立法資源,提高了立法效率,也符合民事制度需由法律規范的要求。第二,種子管理與植物新品種保護同法規定也有成功范例。作為國際植物新品種保護聯盟發起國的荷蘭,1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》,為提升其種子產業競爭力提供了法律保障。目前,荷蘭申請植物新品種保護的總數居世界第一位,是世界第二大農產品凈出口國,種子、種苗出口額占世界的24%。在生態條件與我國相近的東亞國家,如日本、韓國以及我國的臺灣地區,也是將種子管理與植物新品種保護合并處理。第三,專章規定有利于統一執法和管理。品種審定屬于行政管理行為,目的在于確保新品種的農藝和經濟性狀具有推廣價值;植物新品種權保護屬于民事行為,是經過依法申請與審核,賦予權利人為商業目的的生產銷售授權品種的獨占權。盡管兩者法律性質不同,但管理鏈條是相互銜接的,進入市場銷售推廣的審定品種,如果是授權保護的植物新品種,二者的關系就如同一枚硬幣的正反面,有統一的測試流程、統一的測試機構、統一的執法主體,兩者的區別是,前者是行政保護,后者是民事保護。
如果植物新品種保護以后能夠通過專門立法規范,與種子法修訂草案的規定也不矛盾。種子法只是對與種業管理制度聯系密切且與植物新品保護切割不開的內容作了銜接性規定。這種處理方式,立法中比比皆是。同是規范農村土地承包經營,作為民法的物權法、農村土地承包法有規定,作為行政法的土地管理法也有規定,作為訴訟與非訴訟程序法的農村土地承包經營糾紛調解仲裁法也有規定。不少法律之所以如此處理,是考慮了法律所設制度的完整性和周延性。在美國,規范植物新品種保護的法律,就有聯邦種子法、植物品種保護法、植物專利法、信息自由法和商業秘密法等。
4.完善品種審定、登記制度
品種審定是種子法修改中科研機構和種子企業普遍關心的問題。修訂草案完善了主要農作物和主要林木品種審定制度,主要內容包括:縮小主要農作物品種審定范圍,取消現行種子法關于國務院和省級人民政府農業行政主管部門可以分別確定一至二種主要農作物品種的規定,需要審定的主要農作物品種由目前的28種減少到5種,大大減少了行政審批事項。將品種的特異性、一致性、穩定性測試作為品種審定的依據;規定制定審定標準應充分聽取育種者、用種者、生產經營者和行業代表的意見;建立包括申請文件、審定試驗數據、種子樣品、專家個人審定意見和審定結論等內容的審定檔案制度,規范和約束審定機關權力行使。對經認定的“育繁推一體化”種子企業實行“綠色通道”,允許其對自主研發品種自行完成試驗,但企業應對試驗數據真實性負責,并建立試驗數據可追溯制度,以減輕國家和省級審定壓力,提高審定效率;約束品種測試、試驗數據造假行為,加大處罰力度,規定取消測試、試驗資格的情形;規范通過審定的主要農作物和主要林木品種的引種行為。
目前,對非主要農作物品種不審定、不登記,管理處于空白,市場處于無序狀態。一些進入市場的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱,或者標簽標識混亂,同種異名、同名異種情況交織,用種者無法判斷品種真假,受到損失追索賠償取證困難。同時,新品種在進入市場前未能通過規范程序保存標準樣品,極易造成珍貴物種流失。針對這些問題,國務院農業行政主管部門提出,應建立非主要農作物品種登記制度,該制度的主要內容包括:明確由國務院農業行政主管部門發布需要登記的品種目錄,建立全國統一的登記平臺,列入目錄的品種在推廣前應當申請登記;明確省級政府農業行政主管部門負責登記受理工作;明確登記的內容、程序、辦法,包括種子來源、特性、育種過程,品種的特異性、一致性、穩定性和抗性測試報告等;明確登記申請者對申請文件和種子樣品的真實性負責;明確一個品種只能在一地申請登記的原則。將登記放在省級,是按照有關逐步下放行政審批事項的要求,為了方便申請者;建立全國統一的信息監管平臺,是為了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵權行為;一個品種只能在一地登記,是為了保證品種名稱的唯一性,便于用種者識別,避免市場混亂,在一地登記也不影響在其他地區經營、推廣。種子是特殊商品,種子安全涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全。按照行政許可法關于“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”可以設定行政許可的規定,將非主要農作物品種登記納入行政許可范圍是必要的。
對品種的市場準入管理,國際上做法有異,本質相同。美國建立標簽真實性管理和種子質量認證制度,種子企業為了能夠在市場競爭中生存發展,都組織嚴格的品種試驗和測試,因為任何不真實的試驗數據和測試記錄、種子標簽、虛假廣告等,都會受到處罰直至追究刑事責任。歐盟國家實施強制性品種登記和強制性質量認證制度,一個品種只有經過登記并進行強制性質量認證后,才能進入市場銷售、推廣。我國目前已實施的品種審定制度屬事前監管(歐盟國家的品種登記即我國目前的品種審定),擬設定的品種登記側重事后監管,寬進嚴管(類似于歐盟、美國的注冊制)。品種審定與品種登記的區別是,前者是由管理部門統一對品種的特異性、一致性和穩定性(DUS)以及農藝性狀(VCU)組織測試,合格后發給通行證;后者是由育種者自行或委托專門機構完成測試,測試結果要經過管理部門形式上認可方可綠燈放行。