?。ǘ┬薷闹邪盐盏娜齻€原則
一是著力搭建現代種業制度框架。構建以產業為主導、企業為主體、產學研相結合、“育繁推一體”的現代種業體系,涵蓋多個環節,涉及多個部門,需要統籌考慮、合力推進。種子法修改把完善育種科技創新體系作為重要任務,把加強植物新品種權保護作為激勵原始創新的重要抓手,把提高種子企業核心競爭力和促進“育繁推一體化”作為做強種業的重要切入點,把加強市場監督作為確保種子質量和維護用種者權益的重要途徑,為建立現代種業制度搭好框架。這四個方面,都是規范種業健康發展的“牛鼻子”。
二是堅持發揮市場配置資源的決定性作用與政府嚴格監管并行不悖。堅持市場化改革方向,主要由市場決定種業的資源配置,除公益性研究外,其他都通過市場競爭優勝劣汰。與此同時,劃定政府監管邊界,明確監管職責,建立市場導向下的嚴管模式。政府的監管要符合市場經濟規律和種業發展規律,不能大而無邊,事事包攬,但也不是撒手不管,監管重點主要是規劃計劃、市場準入、市場秩序、質量標準、維護農民權益等。在監管環節上,做到事前事中事后都有法可依、有章可循。實現全程監管,是這次修法的一個亮點,目的就是最大限度保護農民利益,維護種業發展的良好秩序。
三是把握“轉型升級”的度,循序漸進。種業管理制度既要體現發展方向,又不能超越發展階段,獨唱“陽春白雪”。在改革路徑和制度設計上,體現“漸進式”和“小步快跑”的思路,不急于求成,不拔苗助長,改革要與現階段各主體的發育程度、科研水平、政府的監管能力及改革參與者的接受能力相適應,最大限度地調動科研人員、種子企業、生產經營者的積極性。既注意學習借鑒國際上先進的種業管理制度,又不盲目不加區別的照搬。在扶持政策方面,明確財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設等優惠政策,形成推動現代種業發展的合力。
(三)修改的主要內容
種子法修改過程中,兩次在全國范圍征求各省區市人大、政府農口及法制工作部門,以及國務院40多個部門的意見,充分聽取種子管理部門、科研院所、種子企業、種業協會、基層干部、農民代表及專家學者的意見,召開了12次專家論證會,努力使每一項制度安排都建立在符合客觀規律的基礎上。修訂草案在種質資源保護、種業科技創新制度、植物新品種權保護、品種審定和登記、種子生產經營許可和質量監管、種業安全審查評估、轉基因品種監管、種子執法制度、種業發展扶持保護制度及法律責任等十個方面,對種業管理制度進行了完善。
1.完善種質資源保護制度
我國是氣候類型多樣的國家,地域廣闊、地形地貌復雜,需要保護的種質資源種類繁多。近年來,受城鎮化快速推進、大規模開發建設、氣候變化異常、生態環境惡化等因素影響,我國的種質資源保護形勢比較嚴峻。隨著現代生物技術的發展,傳統的保護方式已難以適應。為此,種子法修訂草案規定,國家有計劃地開展種質資源普查工作;明確國務院農業、林業行政主管部門建立種質資源保護區、保護地的責任;明確種質資源庫、保護區或保護地的種質資源屬公共資源,依法向社會開放;占用種質資源庫、保護區或保護地,需經原設立機關同意。
占用種質資源庫、保護區或保護地需經原設立機關同意,是否屬于新增行政許可?按照行政許可法的規定,行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查準予其從事特定活動的行為。作為管理經濟社會事務的事前控制手段,行政許可是行政機關針對行政相對方的管理行為,由行政相對方提出申請。行政機關審批其他行政機關或其直接管理的事業單位的行為,不屬于行政許可。在修訂草案中,占用種質資源庫、保護區或保護地,針對的是土地征收、征用中可能發生的隨意侵占行為,指向的主體是征地機關等政府相關管理部門,是對公權力的約束,不涉及審查、許可公民、法人或其他組織從事特定活動的行為,不屬新設行政許可。
國家對種質資源享有主權,行使主權的重要手段是對種質資源的出口進行嚴格管理。主權有別于所有權,種質資源的占有、使用、惠益分享等,按照有關規定執行。維護種質資源的國家主權、保護知識產權與開展正常的國際合作,三者之間是不矛盾的。
2.完善種業科技創新制度
針對我國目前育種的基礎性、前沿性和應用技術研究人力、財力投入不足,品種選育集成度低,從事原始創新動力弱,以及產學研分割、育繁推脫節等問題,修訂草案按照黨的十八屆三中全會關于深化科技體制改革的精神,對種業科技創新體制作了調整完善,主要包括:建立主要由市場決定種業技術創新項目和經費分配、成果評價的機制;支持公益性科研院所及高等院校重點開展育種的基礎性、前沿性和應用技術研究,以及常規作物、主要造林樹種育種和無性繁殖材料選育等公益性研究;鼓勵種子企業利用公益性研究成果,培育具有自主知識產權的優良品種;鼓勵種子企業與科研院所及高等院校構建技術研發平臺,或建立以市場為導向、資本為紐帶、利益共享、風險共擔的產學研相結合的種業技術創新體系;完善品種選育區域協作機制,推進合作交流;明確由財政性資金支持形成的育種發明專利權和植物新品種權,除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外,授權項目承擔者依法取得;由財政資金支持為主形成的育種成果的轉讓、許可等應當公開進行,禁止私自交易。
建立基礎性、前沿性、公益性育種與商業性育種相結合,優勢互補的種業科技創新體系,是這次種子法修改的重要內容。這個制度安排立足于調動兩個積極性,既調動科研院所及高等院校從事基礎性、前沿性等公益性研究的積極性;又調動具備條件的種子企業從事育種創新的積極性。兩個積極性有兩個交匯平臺:一是“育繁推一體化”平臺。鼓勵種子企業與優勢科研院所、高等院校合作,實現產學研結合。這種合作是實質性結合,人才可以流動,可任職,也可兼職,有明晰的產權制度安排,是一體化的法人實體組織。二是共建合作研發平臺。把企業的資金、管理、成果轉化快的優勢與科研院所人才密集、科研資源豐富的優勢結合起來,揚長避短。合作雙方各有其主,以市場為導向,利益分享、風險分擔。在這種合作方式中,資本是股權,科技資源、科技成果也可以作為股權分享收益。努力調動“兩個積極性”的制度設計,修訂草案只是提出了原則和方向,具體條款的包容性很強,鼓勵各地、各部門大膽創新。當然,這種模式在實踐中需要有過渡期,科研院所的科技、人才資源是多種積累形成的,大多數企業的育種能力還在發育成長階段,兩者需要柔性對接,如果彎子轉的過急,渠未修好便放水,不是制度設計的初衷。