加速水電開發亟需推進減排溫室氣體的立法
張博庭，雷定演
(中國水力發電工程學會，北京100761)
摘要：水電是目前全世界唯一可大規模商業化開發的可再生能源，它是人類社會替代化石能源解決能源難題的主要方式。然而，水電的開發和利用又是迄今為止一種社會爭議最大的能源開發。分析了水電被妖魔化的巧合因素，論述了我國水電被妖魔化的原因和惡果，提出我國必須要加速水電發展。盡管我國水電開發形勢好轉，但存在巨大隱憂。因此，“積極發展水電”的最有效、最重要的方法是，通過節能減排立法保障水電開發。
關鍵詞：水電開發;節能減排;減排溫室氣體立法;能源
能源是人類文明的最基本標志，人類文明始于火的使用。幾千年來，隨著人類文明的發展進步，特別是人類社會進入工業化和現代化以來，能源的作用已變得越來越重要。然而，大量化石能源的使用，在帶給人們方便舒適的生活的同時，也給人類的發展帶來難以解決的難題。當前，威脅我們人類發展的能源難題主要有2方面，一是能源資源枯竭的威脅，二是大量化石能源的使用所帶來的溫室氣體排放問題。針對人類能源難題的特點，我們解決這一問題的根本出路，就在于使用清潔能源和可再生能源。核能是不產生溫室氣體的清潔能源，是當前我們解決人類環境難題的主力之一，應該大力發展。但是，核能又是不可再生的資源，核能的開發和利用最終也還是不能解決資源枯竭的問題。所以，人類可持續發展的根本出路，不僅在于要積極開發利用清潔能源，而且更要注重開發利用可再生能源。水電是目前全世界唯一可大規模商業化開發的可再生能源，直到今天它仍然是人類社會替代化石能源解決能源難題的最主要方式。然而，水電的開發和利用又是迄今為止一種社會爭議最大的能源開發。很多人都感到奇怪，為什么我們社會中的那么多不可再生的、不清潔的能源，都沒有能引起那么大的非議，而偏偏只有水電被嚴重的妖魔化了呢?
1 水電被人為妖魔化的某些巧合因素
人類文明的領域非常廣泛，任何一種人類文明活動都會有代價，然而，為什么在諸多社會發展都離不開的現代文明活動中，偏偏只有水壩和水電建設經歷了這樣巨大的反復和曲呢?分析起來這確實有一定的歷史巧合因素。人類利用、建造水利工程已有幾千年的歷史。工業化以后，特別是發明電以后，利用水力發電造福人類，更是成為人類現代文明進步的象征。到20世紀初，大型水電站幾乎成了經濟發展和社會進步的同義詞。不過20世紀90年代，大壩、水電的發展開始變緩。伴隨著科技的進步和人類認識水平的提高，人們開始用現代的眼光來重新審視很多大型水壩工程的建設和運行。很多已經建成和在建的大壩和水電項目成為了敏感的話題，一些對環境和社會負面影響較大的項目，遭遇到公眾的強烈抵制以致
最終被迫停止。
為什么呢?是因為環保意識的覺醒嗎?20世紀60年代，美國的海洋生態學家卡遜出版了一本著名的圖書《寂靜的春天》，提出了濫用殺蟲劑的巨大危害。由此，喚醒了我們整個人類環境意識的覺醒。卡遜也因此成為全世界公認的環保先驅。這個環保英雄的成功具有很大的吸引力，于是社會上就有不少人想去模仿卡遜成功的經驗，努力尋找出另外一種大家都認可的文明活動，找出它的問題，喚起公眾對它的反感，最終達到表現出自己的驚人的環保覺悟的目的。與卡遜所不同的是，這些人并不都是業內的專家，很多只是想利用環保追逐名利的投機者。由于他們一般都不懂科學，他們的行動并不是出于科學的良知，而是名利的驅動。所以，環保投機者們往往很難獲得卡遜那樣的成功。但是，水電行業的某些特點和當時國際環境，卻給了某些投機反水電環保的人士一舉成名的可能。
因為，水電的特點之一就是資源的有限性。一個國家的水電資源一般都會在一段不長的時間內開發殆盡。而水電的這種特點，又恰巧被當時的美、蘇政治對立的國際局勢所利用。這就是有關阿斯旺大壩的爭論。當時，埃及人利用美蘇矛盾，嫌美國人要價太高，就把工程交給了蘇聯人建造。出于攻擊政治對手的目的，美國人就開始發動全世界的資源給阿斯旺大壩挑毛病。然而，要把攻擊阿斯旺大壩的理由，編造得讓人信服，就難免要對所有的水電和大壩都進行貶低。好在當時美國已經基本完成了自己國家的大型水電開發，所以，他們不必再顧慮這種攻擊會影響自己國家的發展。顯然，正是水電資源的有限性和國際社會的政治對立構成了水電被環保投機人士妖魔化的歷史巧合。
因此，從20世紀60年代后期起國際上充斥著大量的反水壩、反水電的所謂“科研成果”。其實，當時的這些成果都有很強的政治動機，其科學性和可信性是值得懷疑的。不過這種政治斗爭的產物，卻給某些反水壩、反水電的極端環保投機者制造了機會。例如，《寂靜的河流》的作者卡麥利，就是一位利用(反水壩)投機環保的成功人士。這本書曾多次在中國境內翻譯出版。投機成功之后，這本書再版的中譯本改名為《大壩經濟學》。以前它為什么叫《寂靜的河流》?我覺得顯然就是作者在模仿《寂靜的春天》。由于美蘇爭霸，人們可輕而易舉的獲得大量的資料來論證水壩、水電站的“罪惡”。因此，《寂靜的河流》這本書本身和所引用的很多參考文獻中，也難免充斥著大量的片面的意見甚至謊言。例如，為了危言聳聽，書中說全世界的水庫攔截水的總量，相當于所有河流的5倍(實際上還不足50%)。特別是書中還引用了一些水電站的特殊數據，居然得出水電所排放的溫室氣體是燃煤火電廠幾倍的聳人聽聞的結論。
眾所周知，溫室氣體排放的問題是全世界最大的能源問題和環境問題，如果水電的排放居然高于火電，那么水電的發展必須要受到嚴格的限制。由于這個致命謠言的傳播，從根本上否定了水電的清潔能源地位，并在全球范圍內造成比較嚴重的影響。所以，在1996年的世界可持續發展高峰會議上，大型水電居然被明確排除在可再生能源的范圍之外，只承認了小水電的可再生能源地位。國際社會的這個態度不可避免的影響到各國的政策，我國很多的政府部門和那一時期制定的政策、法規都有歧視、排斥大型水電的內容。例如，在世紀之交制定的的我國科技發展規劃，就把大水電排除在可再生類能源之外。這些歧視大型水電政策，至今對我國的可持續發展還有很大的負面影響。不過，在全球的水電遭遇妖魔化困境的同時，不斷發展的世界對水資源和水能資源的需求變得一天比一天尖銳。面對全球又20億人不能得到電力供應，10億人喝不上干凈的飲用水的難題，水電大壩不可取代的作用不得不被人們重新重視。在許多發展中國家，水力資源是現實中能提供可持續能源的主要途徑。在非洲大陸，化石燃料短缺，而水資源豐富。但是，由于對大壩建設產生的環境問題的爭論阻礙了許多水電工程的建設，也延緩了這些國家的經濟發展和社會進步。針對這種情況，2002年在南非約翰內斯堡舉行的世界可持續發展高峰會上，經過討論，到會的192個國家一致認識到：在世界上各國都在鼓勵發展各種可再生能源來減緩全球變暖的情況下，呼吁全球能源供應多樣化和增加包括大型水電在內的可再生能源的份額。大型水電也有必要被確認為可再生的清潔能源。那次峰會還達成了具體的協議，承諾加大政府間推動包括水電在內的可再生能源領域的國際合作活動。并建議于2004年在中國三峽舉行一次水電高層論壇，探討相關的議題，進一步完成約翰內斯堡世界可持續發展峰會的任務。中國的國家發展與改革委員會接受了這一建議，與聯合國經濟與社會事務部于2004年10月在北京共同召開了水電與可持續發展論壇研討會。并發表了倡導和支持水電開發的《北京宣言》。至此，國際主流社會終于完成了一次對水電從誤解到重新認識的反復。曾經一度停止了對水電貸款支持的世界銀行，2003年恢復貸款后加大了對水電的支持力度，并在最近發布的一份《水電與發展》報告中總結到：水電占全球電力總供應量的1/5，曾一度帶動了加拿大、挪威和美國等國的經濟增長。然而，環境與社會方面的疑慮，以及財政支持的匱乏，導致了20世紀90年代水電投資停滯不前。時至今日，隨著新興經濟體的崛起，在吸取了歷史教訓之后，水電行業的角色正在被重新塑造，并出現復興盛景。
2 國內水電被妖魔化的原因和惡果
相對于國際社會關于水電的爭論，我國明顯有一個滯后期。20世紀晚期，當國際上的反水壩運動最高潮的時候，我們國內的聲音還很少。當時國家建設水電的態度也非常堅決。特別是三峽工程的上馬和最終成功建成，讓國際上很多反水壩、反水電的謠言在事實面前碰得頭破血流。然而，隨著中國社會的改革開放和民主化進程，在國際社會開始逐漸澄清和反思極端環保對水電的誣蔑之詞之后，國內的一些炒作反水壩的極端人士卻已經開始在國外極端組織的資助下活躍起來了，并且成功的實施了一系列極端環保理念和不實之詞的傳播。改革開放以來，我國各種媒體的數量大幅度增加，市場化進程加快。一些傳統的媒體概念已經從過去黨的輿論喉舌變成了一種新聞產業。不少媒體工作者由黨的宣傳員變成了職業記者。社會民主化的進步也讓國外極端環保組織，通過提供資金的誘餌在中國發展自己的勢力，使得阻礙中國的發展成為了可能。特別是國家電力體制改革之后，電力企業之間形成了一種競爭對手的關系。企業為了少得罪人，沒有人還愿意站在國家發展的角度上反擊各種誣蔑水電的謠言。在國家沒有明確的政府部門管理水電，其他部門對水電的誤導宣傳不表態，企業自己不投入的同時，在國外顏色革命組織的各種資金的支持下，國內反壩組織活動積極，成功的進行了一系列的媒體營銷運作，一些媒體已經逐漸被反水電的宣傳所影響，進行了大量的不實宣傳。像歐美國家早就停止了大壩建設，美國已經進入了拆壩時代等誤導宣傳廣泛傳播。從2003年起，我國國內反倒掀起了一次又一次的反水壩的高潮。例如，怒江水電開發被最后一條生態江的謠言所擱置;我國金沙江水電的開發程度至今還是零，但卻一度因為開發過度而被叫停。幾年來這些誤導輿論的宣傳，又反過來影響了我們的一些高級知識分子、政府部門以至于高層領導，甚至包括我們自己行業內的某些干部和技術人員。盡管金沙江水電可以被叫停，怒江的水電開發可以被擱置，然而，中國的社會經濟發展和能源需求卻既不能叫停，也不能擱置。幾年來也正是一批大型水電開發被擱置、叫停，刺激了我國火電建設和煤炭需求的增速。幾大國有電力企業的競爭，都不得不集中在火電上。以至于我國的火電比重增速過快，能源結構嚴重惡化，從而帶來了一系列嚴重的問題。在國內，由于火電廠的增速過快，煤炭供不應求、價格飛漲、礦難頻發、煤電矛盾突出。由于能源結構嚴重惡化，我們國家煤炭的消耗量，早已大大超過了實際的開采和運輸能力。2008年全球經濟危機前一階段，我國遭遇了嚴重的煤電危機。管制電價必然出現電荒，放開電價必然出現煤荒。在這種情況下，2008年初國家一度只有鼓勵遍布全國的小煤窯加緊生產，才能渡過難關。在我國煤電矛盾最突出的時刻，我國小煤窯的生產事故也達到了頂峰。據統計僅從2008年9月4日到21日短短的17d時間里，就發生了9次礦難。372人死亡，50多人失蹤。17 d的礦難的實際死亡人數達到400多人。平均不到2 d就發生一次礦難，一次礦難平均死40~50人。
2008年10月全球經濟危機的爆發，意外的緩解了我們的能源嚴重短缺的困境。然而，雖然當時煤炭價格已經大幅度下降，但是，社會用電量也急劇下降，我國能源結構不合理的矛盾并沒有得到緩解。用電量的下降，導致大量新投產火電機組必然會成為利用率極低的不良資產。如果社會用電量上升，煤價飛漲，反之用電量下降，設備閑置。惡化的能源結構，讓我國的電力工業陷入了進退兩難的惡性循環中，歷來都是國家利稅大戶的國有電力企業，最近幾年面臨全面巨額虧損。煤、電之爭，矛盾重重，如果不改變能源結構，我國整個能源、電力行業的發展前景令人堪憂。
在國際上，由于排放了與我們的發展水平不相適應的溫室氣體，哥本哈根我們遭遇到全球的批評。以前由于受到經濟能力的局限，我國水電的建設雖然進展緩慢，但是那種由于整體經濟能力不足無能開發利用水電的情況在全世界非常普遍。同時也是由于經濟發展水平不高，社會的能源需求量有限，因此，水電開發程度低的現象在欠發展國家中，似乎也并不造成太大的問題。但是，當一個國家的經濟騰飛以后，如果仍然不能及時地開發利用水電和其他清潔能源，那么其快速增長的能源需求，必然要靠燃燒更多的化石能源來解決。難免會帶來一系列嚴重的生態環境問題。正是由于我國的水電在經濟發展的騰飛時期嚴重受阻，所以，我們的水電開發利用程度遠遠不能適應我國的經濟發展水平。最近幾年在全球的發達國家都積極地致力于減排的時候，我們卻以每年2、3 億t 煤炭的絕對增量，不斷刷新著溫室氣體排放強度的新紀錄。大量的煤炭開采和燃燒不僅引發了我國一系列嚴重的社會、經濟和生態環境問題，也使得我國的經濟發展與能源供應矛盾要比其他發達國家尖銳得多。為適應國際社會減排溫室氣體的需要，緩解國際壓力，2009年我國已經向全世界做出承諾，要在2020年把單位GDP能耗降低40%耀45%，讓我國非化石能源比重達到15%。
3 實現減排承諾我國必須要加速水電開發
根據我國經濟發展的預測，2020年我國能源需求總量約為48.5耀53.5 億t標煤。為實現我國向國際社會承諾的雙目標，最重要的是對能源消費總量進行控制。如果按照我國2020年能源總量控制在50億t計算，那么2020年非化石能源消費總量的15%必須要達到7.5 億t標準煤，折算發電量約為2.2萬億kW·h。根據國家能源局可再生能源司官員的分析測算，2020年核電和非水可再生能源最高可達到發電量1.1萬億kW·h(其中核電裝機7 000 多萬kW，發電6 000億kW·h。風能、太陽能、生物質能等發電量增長10倍達到5 000 億kW·h)。因此，2020年我國水電年發電量必須要達到1.1 萬億kW·h。目前，我國2009年常規水電裝機約1.8 億kW(不包括抽水蓄能)，發電量6 000億kW·h。按照這個比例2020年我國的常規水電裝機至少達3.3億kW以上，才能產生1.1萬億kW·h發電量，以實現我國的減排承諾。然而，由于近些年社會輿論對水電的誤導，我國特大型水電的核準幾乎處于停滯狀態，“十一五”規劃中要求開工建設的7 000多萬kW的水電項目，目前只核準了不足30%。要想把失去的時間搶回來，在下一個五年計劃中完成國家發展的整體規劃，實現中國向全世界作出的減排承諾，我們目前還有更艱巨的加速水電建設的任務。今年以來國家有關部門已經意識到了反水電的偽環保宣傳已經誤導了整個社會，甚至干擾了政府的決策，開始高度重視水電的正面宣傳。國家能源局不僅專門組織了新聞記者的水電知識培訓，而且還要求各電力企業加大水電的宣傳力度。借著中國水電100周年和裝機突破2 億kW，國家能源局開始高調宣傳水電的成績和重要作用。一些被擱置、叫停的大型水電項目，也相繼恢復了開工。特別是國家最近出臺的《十二五規劃》建議中，不僅大幅度的增加了水電開工的項目，常規水電加上抽水蓄能達到超常規1億多kW。而且還明確地把原來“十一五”規劃中的“有序開發水電”的敘述，改為“積極發展水電”了。為什么要改變這一表述呢?其實這就是接受了“十一五”期間的教訓，避免被偽環保的欺騙宣傳所利用。實踐證明“十一五”中所強調的“有序開發”，非常容易被污蔑水電開發過度的欺騙宣傳所利用。本來執行好“十一五”規劃，應該是最重要的有序。但是，由于偽環保反對水電開發，總是污蔑說我國的水電是無序的過度開發。到頭來“十一五”規劃中要求開工建設的7 000多萬kW的水電項目，最后只完成了1/3。擺在我們面前的事實是，重點強調要有序開發的“十一五”規劃，反倒違背了最應該有的序。這個“十一五”規劃導致事與愿違的現實，足以說明“有序開發”這個提法，不夠科學、不夠嚴謹，容易被偽環保所利用，所以，國家在十二五規劃中，必須要改變它。
4 加速我國的水電開發仍然任重道遠
盡管表面上看當前我國水電的形勢已經是一片大好，但是，水電的發展仍然存在著巨大的隱憂。我們現在特別需要強調的是，水電形勢的好轉，不僅需要我們水電工作者在工作上更加謹慎的建設好每一個水電工程，注重環保友好和移民安置工作，保障安全，杜絕事故。同時，水電的宣傳和科學傳播任務將變得更加重要。因為我們當前水電形勢的好轉，并不是緣于我們整個社會對水電的認識的提高，而是迫于能源難題的壓力。這與國際上的情況非常相似。
2002年在南非約翰內斯堡舉行的世界可持續發展高峰會上，經過激烈的爭論，到會的192個國家最終一致同意：在世界上各國都在鼓勵發展各種可再生能源來減緩全球變暖的情況下，呼吁全球能源供應多樣化和增加包括大型水電在內的可再生能源的份額。大型水電有必要被確認為可再生的清潔能源。可見，國際社會對水電態度的轉變也并不是澄清社會各界對水電的誤解之后，才開始大力提倡水電開發的。而是在溫室氣體減排的巨大壓力之下，不得不恢復大型水電的可再生能源地位。最近我國水電被誤解、被擱置的形勢的改變，同樣也不是因為社會各界已經清楚地認識到了水電所具有的巨大的生態環境和社會效益，而是迫于國際社會對我國減排溫室氣體的壓力，才不得不把能源開發的重點轉向水電的。
總之，在全世界范圍內，強調水電開發的必要性和重要性，主要是緣于全球溫室氣體減排的壓力，嚴酷的現實讓我們不得不重新重視水電的開發與利用。這種情況無論在國際、國內都非常相似，盡管時間上并不完全同步。然而，如果水電被妖魔化的現狀不能被澄清，我們水電的尷尬地位就有點像當年的戴帽右派。一方面需要水電來承擔重要的減排任務，同時還要讓水電背著(被妖魔化)黑鍋。如果這種“右派”黑鍋不能消除，水電發展一定會是如履薄冰。因此，我們當前水電開發被重新重視的大好形勢，并不能取代和放松水電的宣傳和科學傳播工作。不管是在國際還是國內，水電被妖魔化一天不澄清，水電開發就不可能健康發展。我們應該認識到：減排溫室氣體確實需要大力發展水電，但它卻不能自然的還水電以公道。所以在積極開展水電建設的同時，我們還必須加強水電的正面宣傳和水電的科學傳播，同時還特別需要通過立法，保障國家支持水電開發政策的穩定性。這項任務已經變得十分緊迫。前不久，坎昆國際氣候大會剛剛閉幕，會上雖然通過了包容各方意見2項決議，但實際上卻讓我國的減排形勢變得更加嚴峻。因為原來的南北陣營已經出現明顯的分裂，全世界各國都在加大減排溫室氣體的決心和力度。為了迫使發展中國家也要承擔減排義務，在繼日本之后，俄國、加拿大、澳大利亞紛紛宣布不再執行《京都議定書》第二承諾期的減排承諾，金磚四國中的印度也表態將承擔減排的法律責任。所有這些變化都說明全球越來越傾向“發展中國家也要承擔法定的減排”責任。到目前為止我國自主提出的減排目標，還都是一些相對的指標，是在不影響經濟發展的前提下的一種自覺減排措施。然而，在我們身后還有眾多發展中國家，這種總量不確定的排放增長，確實是對整個地球生態的一種巨大威脅。隨著印度的態度轉變，我們這種自主減排的愿望很可能會將成為歷史。如果要配合國際社會的減排行動，我們國家未來的發展，很可能就要接受排放(化石能源消耗)總量的法定限制。能源受限制將會是什么樣子呢?前一階段我們的一些地方政府，曾經為了完成“十一五”節能的目標和向中央保證過的承諾，就出現了一些地方強制拉閘限電。不僅一些老百姓的正常生活受到了影響，而且，對經濟發展也造成了巨大的沖擊。一些企業由于不能生產，就自己買柴油發電，不僅造成了更大的浪費又加劇了全社會的柴油荒。所有這些混亂還僅僅是為了達到節能20%的小目標。如果將來國際社會給我們規定減排的指標，那個力度恐怕要比這嚴厲得多。因此，我們從現在起就必須要有所考慮，國際社會限制我們化石能源的增長以后，我們該怎么辦呢?
5 通過我國減排溫室氣體立法保障水電開發
總之，目前我們國家的快速發展，必須要增加能源的供應量，然而，國際社會卻一致要求減少排放。這是一個極大的矛盾。幸運的是我們目前在水電的開發利用程度上，與發達國家還有2/3的差距。只要我們能達到發達國家現在的平均水平，我國水電每年至少還可以再減少近7億t原煤的燃燒。我國水電如此巨大、重要的環保效益，卻因為以前國內外一些偽環保組織編造的水電破壞生態環境和我國水資源開發已經超過國際警戒線等等一些謊言，而被忽視、被擱置。為什么會出現這種失誤呢?這與我國缺乏減排溫室氣體的立法不無關系。到目前為止，我們國家對減排溫室氣體的要求，還沒有上升到政策和法律法規層面。也就是說，我們國家對于減排溫室氣體的要求，還沒能像我們目前的“節能減排”工作那樣，以政策和法規的形式作為明確的環保指標。我國目前規定的“減排”，只是要求減排化學需氧量和SO2這2種污染物的排放。前幾年，正因為減排溫室氣體不是我國的環保指標，所以，我們環保部門的一些官員才會寧可支持上帶有脫硫裝置的大火電機組，而不愿意放行水電。甚至故意的拖延、壓制水電項目。因為，大火電機組的燃煤效率比小機組高一點，上馬大火電機組能夠完成國家下達的“節能”指標，脫硫又有利于完成“減排”的指標。然而，如果投產更清潔、更環保的大型水電卻與國家現行規定的環保指標無關。所以這幾年，在我們國家的水電受到環保制約的同時，火電卻出現了快速的畸形發展，使得總體上我國的能源結構嚴重惡化，造成了一系列嚴重的社會、經濟和生態環境問題。
假設我們國家有了減排溫室氣體的硬性環保指標和政策，環保官員們馬上就會發現，我國真正能夠最有效的實現減排的，就是大型水電。根據我國環保部門以往對“節能減排”政策的執行力度。可以相信，一旦國家規定了減排溫室氣體的環保政策，環保部門可能會比任何部門都更加積極的支持大型水電的開發建設。因此，當前我們“積極發展水電”的最有效、最重要的方法(捷徑)之一，應該是積極推進我國在減排溫室氣體方面的環境立法工作。當前，嚴峻的現實留給我們的機會已經不多了，國際局勢已經容不得我們在水電開發的問題上再次出現失誤。同時，加速我國溫室氣體減排的立法，也完全符合國際社會的大趨勢，有利于樹立我國一個負責任大國的國際形象。前不久，已經有國家發改委的官員透露我國正在準備通過立法保障減排溫室氣體，總之，要想在保障國家的發展的同保護好全球的生態環境，加速我國減排溫室氣體的立法，已經勢在必行。
