國土資源部、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》(以下簡稱《通知》)，要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。
兩部強調(diào)，劃定永久基本農(nóng)田保護“紅線”，先從500萬以上人口特大城市、省會城市、計劃單列市開始，要與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護“紅線”劃定等工作協(xié)同開展，與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一工作相銜接。這意味著三條紅線“三位一體”，城市“大餅”決不能再攤下去了。
城鎮(zhèn)化“攤大餅”： 一些地方劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)
近20年來，我國土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，各地“攤大餅”趨勢明顯，城鎮(zhèn)化單純依賴土地增量擴張難以為繼。將范圍細化至城鎮(zhèn)周邊及交通沿線，與目前“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化模式不無關(guān)系。
國土資源部副部長胡存智此前表示，我國城鎮(zhèn)化進程中，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相差較大，城市用地增長彈性系數(shù)已超過合理閾值。從數(shù)據(jù)來看，1990年至2000年，我國城市建設(shè)用地面積擴大90.5%，但城鎮(zhèn)人口僅增長52.96%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。2000年至2010年，城市建設(shè)用地面積擴大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長45.12%，相差1.85倍。
國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令也認為，為了GDP發(fā)展、政績和財政等多重原因，我國城市面積正以脫離現(xiàn)實的規(guī)模在擴張。“城市的定位和目標都太離譜，好大喜功，建設(shè)國際大都市的口號泛濫。截至目前，中國有655個城市提出來要走向世界。在200多個地級市中，有183個城市提出要建國際大都市。規(guī)劃標準高，投資規(guī)模大。生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城、國際一流、世界領(lǐng)先之類的口號，比比皆是。”
發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2013年6月份發(fā)布的一份調(diào)查顯示，12個省的156個地級以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個新城新區(qū)，平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)。另161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41.6%。
與之形成鮮明對照的是，目前一些城市規(guī)劃建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)耕地的重疊度較高，大中城市周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田，城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象仍比較突出；同時，兩部在核查中發(fā)現(xiàn)，一些地方仍存在劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)的現(xiàn)象。
目前全國12個省(區(qū)、市)建設(shè)用地總量已接近國務(wù)院批準《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標數(shù)。這一現(xiàn)象在北上廣深等大城市格外突出。近期開始依法披露的省級土地二調(diào)結(jié)果顯示，北京、上海、天津三大直轄市距突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。相對比1996年第一次土地調(diào)查結(jié)果，北京市耕地凈減11.67萬公頃，年均減少8,980.9公頃；離北京市2020年耕地保有量指標21.47萬公頃，僅有約1.24萬公頃。
除了城鎮(zhèn)建設(shè)對耕地的占用，耕地自身的退化亦威脅著18億畝耕地紅線。日前，農(nóng)業(yè)部在江蘇揚州召開全國耕地質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)場會，會上透露，目前耕地退化面積占耕地總面積的40%以上。據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，1996年至2009年，全國減少耕地逾2.03億畝，大多數(shù)是優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉福建全省水田面積。
優(yōu)質(zhì)耕地急劇減少，成為中國大城市“城鄉(xiāng)失衡”突出問題。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦認為，這已成為中國城市化進程“扯后腿”問題。
“城鎮(zhèn)周邊的耕地，多是長期形成的高產(chǎn)田，在城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，會造成嚴重后果。”國土資源部部長姜大明年初在全國國土資源工作會議上說，劃定好永久基本農(nóng)田，將“倒逼”劃定城市發(fā)展邊界。
劃定永久基本農(nóng)田 城建需繞道
永久基本農(nóng)田最早在十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出。此后，國土資源部曾發(fā)布多個文件推進永久基本農(nóng)田的劃定。
2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確指出，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆。國土資源部部長姜大明今年初在全國國土資源工作會議上說，中國將從500萬人口以上大城市周邊開始劃定永久基本農(nóng)田，并逐步劃定覆蓋全部城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的耕地紅線。
此次《通知》要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。此外，它還規(guī)定了先行展開城市和具體時間表。根據(jù)《通知》安排，北京、沈陽、上海、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽、西安14個城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作將先行展開，全國永久基本農(nóng)田劃定和成果完善工作將于2016年底前全面完成。這既是對有關(guān)部門和各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的一道明令，也為嚴防死守耕地紅線提供了有力保障。
《通知》指出，劃定工作要貫徹落實中央的最新要求，遵循耕地保護優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則，按照布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求，嚴格劃定永久基本農(nóng)田保護紅線。
劃定永久基本農(nóng)田保護“紅線”，要與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線劃定等工作協(xié)同開展，與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一工作相銜接；在劃定過程中，涉及基本農(nóng)田數(shù)量或布局發(fā)生變化、需要相應(yīng)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)依法依規(guī)、規(guī)范有序進行調(diào)整完善。
兩部要求，各省(區(qū)、市)先從500萬以上人口特大城市、省會城市、計劃單列市開始，按照城鎮(zhèn)由大到小、空間由近及遠、耕地質(zhì)量等別和地力等級由高到低的順序，穩(wěn)步有序開展劃定工作。此外，要加強部省聯(lián)動、部門協(xié)同。劃定工作由縣級以上地方各級人民政府負主體責任，由國土資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)主管部門負責組織實施，兩部負責宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督檢查。
不過，這些好規(guī)定在執(zhí)行過程中仍存在跑偏甚至淪為一紙空文的可能，因此必須給基層政府戴上“緊箍咒”。對此，《通知》從強化組織保障、加強指導(dǎo)監(jiān)督和加強宣傳引導(dǎo)三方面提出了具體要求。要求各地加強政府組織領(lǐng)導(dǎo)，認真謀劃，精心部署，做到人員落實、經(jīng)費到位，確保按時、保質(zhì)、保量完成各項工作任務(wù)；要建立定期上報和通報制度，適時督導(dǎo)、檢查；對不按規(guī)定劃定永久基本農(nóng)田的，要依法依規(guī)追究有關(guān)單位和個人責任。
張占錄表示，城鎮(zhèn)周邊耕地一旦劃為永久基本農(nóng)田，意味著“一寸都不能占”，目前“攤大餅”式的城市擴張模式將受到遏制。
姜大明也曾表示，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，城市建設(shè)必須跳出去，搞串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展。他還稱，將在此基礎(chǔ)上，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來。
探索多規(guī)合一 盡快把城市發(fā)展邊界確定下來
未來的“城市邊界”需要以規(guī)劃形式落地，并通過立法形式確定下來，使之具備法律效力和權(quán)威性。這樣也能夠使城市規(guī)劃保持連續(xù)性，不會出現(xiàn)過去那種政府一換屆、規(guī)劃就換屆的情況。同時必須加大督察問責力度，加快相關(guān)法律修改，把土地保護、利用、管理納入更加完善的法治軌道。這也是依法治國、依法執(zhí)政的核心要義所在。
在國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼的視野中，耕地紅線、永久基本農(nóng)田、城市建設(shè)用地開發(fā)邊界和生態(tài)紅線落在新一輪土地利用總體規(guī)劃中是密不可分、互為前提的幾條線。“如果城市開發(fā)邊界定不下來，永久基本農(nóng)田就不可能劃定。反過來說，開發(fā)邊界確定之前，也得先把永久基本農(nóng)田劃定。”
“但有一點很明確，耕地保護和生態(tài)保護優(yōu)先，是劃定紅線的基本原則。”他解釋說，也就是先在規(guī)劃圖上把永久基本農(nóng)田和需要保護的生態(tài)用地“摳出來”，盡可能以此為基礎(chǔ)來劃定開發(fā)邊界。
董祚繼表示，“建設(shè)是可以避讓的，可耕地是長期形成的，不允許占用，如果一定要搞建設(shè)，就跳過去、繞過去。”他說，要將原來劃定建設(shè)用地預(yù)留區(qū)中的優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)換出來，嚴禁占用。
為了防止城鎮(zhèn)化無序擴張風險，保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，嚴格按照城市規(guī)劃是重要一環(huán)。日前，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。
所謂“多規(guī)合一”并非指只有一個規(guī)劃，而是指在一個空間內(nèi)，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設(shè)，強化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。習近平總書記在2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議講話中指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎(chǔ)，把一張藍圖干到底。
“多規(guī)合一”的探索有利于各個城市制定一個綜合性的指導(dǎo)性規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃以及人口和環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容。與此同時，將打破各部門規(guī)劃過濫又各自為政的現(xiàn)象，逐步形成現(xiàn)代化的規(guī)劃行政體系和規(guī)劃法律體系，這將有助于避免城市規(guī)劃的盲目與混亂，讓中國的城市真正發(fā)揮城市應(yīng)有的功能。
財經(jīng)評論員李文海告訴記者，“多規(guī)合一”的好處和難點都在于對平衡的把握，具有很強的經(jīng)驗普適性。他說，城鄉(xiāng)一體化中“多規(guī)合一”的重心還在于土地規(guī)劃，核心是解決建設(shè)用地的供給來源與農(nóng)村同步發(fā)展和農(nóng)民順利進城就業(yè)這對矛盾。
但是，城鎮(zhèn)化意味著中國需要大力發(fā)展中小城市，而這些城市在這種發(fā)展和約束當中，如何因地制宜同時，又能科學的協(xié)調(diào)和規(guī)劃，這需要更多的專業(yè)支持，尤其是在規(guī)劃方面，因為城市規(guī)劃具有超前性，不能僅靠探索。
根據(jù)近期地方實踐經(jīng)驗和面臨的難點問題，國土資源部有關(guān)部門將結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線劃定，將劃定的城市開發(fā)邊界落實到法定規(guī)劃中，進一步探索邊界管理的政策措施。
