1978年，安徽小崗村18位農民冒著巨大風險，在實行包產到戶的契約上按下鮮紅手印。可以說，就是這個舉動，使小崗村成為“大包干”的發源地，也使農村土地制度改革成為我國改革的發端，由此推動了波瀾壯闊的改革進程。30多年后的2013年，黨的十八屆三中全會《決定》的一大亮點，就是在深化農村土地制度改革上又有了新突破，明確了今后農村土地制度改革的方向、重點和要求。新一輪農村土地制度改革的推開，不僅直接關系億萬農民的切身利益，關系農業和農村發展，而且將對我國整個經濟社會發展產生深遠影響。
一 農村土地制度須破瓶頸
“地者，萬物之本源”，土地是經濟社會發展的基礎。我國的改革是從農村土地制度改革起步的，家庭聯產承包責任制的建立和推行，極大地解放和發展了我國農業生產力，深刻改變了農村發展的面貌，也為整個改革開放注入強大動力。
30多年來，隨著農村土地制度的不斷發展完善，我國農業綜合生產能力穩步提升，農業生產實現了由長期短缺向總量平衡、豐年有余的根本轉變。自2004年起，我國糧食產量實現“十連增”，2013年突破6億噸，人均占有量連續多年超過世界平均水平。同時也要看到，隨著農業現代化和農村經濟發展，隨著城鎮化、工業化的快速推進，現行農村土地制度還有許多不完善的地方，已到了非改不可的時候。
◎ 土地是農民最重要的資產，土地制度無論怎么改，都不能打農民的“歪主意”，不能動農民的“奶酪”，不能成為誰都想咬一口的“唐僧肉”。
◎ 俗話說，握緊的拳頭才有力。農村土地自由流轉，就是要實現規模化經營，使其成為“拳頭”而不是“指頭”。
◎“農地入市”收益怎么分配是關鍵，必須保證農民是最大的受益者。
影響農業生產。近年來，農村勞動力不斷向非農產業和城鎮轉移，但很多人仍保留著農村承包地。按照現行制度，這些土地既不能上市流通，也不能另作他用，阻礙了土地的規模化經營，導致耕地撂荒，出現“有田無人種”現象，不利于增加糧食產量，不利于農業現代化發展。
造成土地浪費。在一些地方，形成了“以土地謀發展”的擴張模式，嚴重依賴土地收入，違規占地、盲目圈建，致使耕地快速減少，土地浪費嚴重。“十一五”期間，在城鎮，工礦用地承載的人口密度下降10%，土地利用率不升反降；2001年至2010年，雖然農民大規模進城務工，但農村建設用地反而增加了203萬公頃。粗放浪費的用地模式，導致很多地方寅吃卯糧，甚至突破了2020年的用地指標。
損害農民權益。在我國，城鄉之間同地不同價的問題突出。農村集體土地不能直接上市交易，而是由國家征收，按照土地的原有用途收益來補償，集體土地所有者獲得的補償過低。根據調查，農民拿到的征地補償款，只占土地增值收益的5%—10%。由征地補償標準偏低、程序不到位、安置方式單一、社會保障不足引發的社會矛盾尖銳，每年都會因征地問題引發大量糾紛。
為解決這些問題，黨的十八屆三中全會提出了一系列重大舉措，著力推進農村土地制度改革。但這項改革是一個重大而特殊的問題，必須慎之又慎、有序推進，該盡早推出的不拖延不辦，該試點的不倉促推開，該深入研究后再推進的不急于求成。中央已作出部署，在授權范圍內，有序推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地、征地制度等改革試點。
二 “農地入市”有啥門檻
半年多來，“農地入市”這個詞，頻頻出現在各類媒體和網絡中。其實，這個詞是源于一些人對黨的十八屆三中全會有關精神的一種解讀。但這個提法并不準確，農地的概念很寬泛，籠統地講“農地入市”容易給人造成誤解，以為所有的農村土地都能入市了。
事實上，黨的十八屆三中全會《決定》的原文是這樣的：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這就是說，“農地入市”是有限定要求的，是有“門檻”的，不是什么農地都可以入市。
其一，必須是集體經營性建設用地。農村土地包括集體農用地、建設用地、未利用地3種，其中集體建設用地又可分為宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地3類。集體經營性建設用地，通俗地說就是用于非農生產經營性質的土地，也就是集體經濟組織用于從事第二、第三產業的土地，如村辦及鄉鎮企業的用地。在農村土地中，只有這部分土地才有入市的資格，而耕地、宅基地等都不行。
姜大明：土地改革要守住底線
國土資源部部長姜大明認為，土地改革要守住底線。守住底線就是不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了。
其二，必須符合規劃和用途管制。建設用地具有較強的不可逆性，一旦被破壞就很難恢復原貌。為此，世界上大多數國家對土地都實行用途管制，我國也是如此。因而，經營性建設用地入市，必須“先買票后上車”，而不能“先上車后補票”，這張票就是要符合土地利用總體規劃和用途管制，這是前提條件。換句話說，在經營性建設用地中，只有符合規劃和用途管制的那部分土地，才可以上市買賣。
其三，與國有土地享受同等待遇。對于符合條件的經營性建設用地，就應與國有土地同等入市、同權同價，而不應厚此薄彼、“看人下菜碟”。同等入市，就是二者以平等地位進入市場，這意味著經營性建設用地可在更多的市場主體間、更寬的范圍內、更廣的用途中進行交易；同權同價，意味著二者具有的權能相同，都可以出讓、租賃、入股、抵押等，市場價格也不應由于土地性質不同而有所差別。
引導和規范農村集體經營性建設用地入市
在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規。各地要按照中央統一部署，規范有序推進這項工作。
——摘自《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》
由此可見，農村集體經營性建設用地入市，既有嚴格的硬杠杠，也賦予它新的權能，對廣大農民來說是一個利好消息。近年來，廣東、安徽、湖北等省已出臺規范集體建設用地流轉的規定，積極開展集體建設用地改革探索。當然，要把這件好事做好，真正使廣大農民得利，還要做好一些基礎性工作。一是貫徹落實2014年中央1號文件，加快推進相關法律法規修訂和制度建設，抓緊修訂物權法、土地管理法等，盡快出臺具體指導意見，使改革于法有據。二是完善公開交易市場，將農村集體經營性建設用地交易，納入已有國有建設用地市場等交易平臺，使其價格由“市場說了算”，充分體現應有價值。三是建立土地增值收益分配機制，兼顧好國家、集體、個人的利益，合理提高個人收益，讓農民在這項改革中受益。
三 放活經營權意味著什么
黨的十一屆三中全會開啟的農村改革，將承包經營權從農村集體土地所有權中分離，實現“一權變兩權”，大大提高了農業生產率。黨的十八屆三中全會啟動的新一輪改革，又將經營權從承包經營權中分離，實現“兩權變三權”，并賦予經營權以抵押擔保權能。
這個突破意味著什么？有人認為，經營權可抵押擔保后，承包地的權能更加完整，使農民有了更多“以地生財”的機會。也有人擔心，會不會以抵押擔保為名，行土地買賣之實，特別是工商資本下鄉，容易造成“圈地運動”。那么，到底應該怎樣理解這項改革？
首先，賦予承包地抵押擔保權是現實之需。按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，沒有抵押擔保權。因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，就會變成事實上的土地買賣。可現實中，農民發展現代農業需要資金，商業貸款必需的有效抵押物農民拿不出來，造成了貸款難。改革后，農民就能以經營權為抵押物，從金融機構獲得資金支持。
陳錫文：土地增值收益要覆蓋五大群體
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文認為，在土地利用性質改變后產生的巨大利益，至少要有五個群體得到分配：第一，政府要拿到一部分土地增值收益，從而提供基礎設施、公共服務，使土地產生更高價值；第二，必須保證開發土地的企業有一定投資報酬；第三，大多數市民，因為他們要利用土地生存生活；第四，貢獻土地的農民；第五，遠離城市的農民。
其次，抵押擔保不會改變土地承包關系。經營權分離后，抵押擔保的是經營權，而承包權作為物權依然不許抵押。也就是說，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅其承包權。
土地流轉的主要形式
近年來，我國農村承包地流轉速度加快、規模擴大，截至2013年年底流轉面積3.4億畝，流轉比例為26%。土地流轉后，承包權主體同經營權主體存在事實分離。從實踐看，主要有以下幾種形式：
一是轉包。承包方將部分或全部土地承包經營權，以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后原承包關系不變。
二是轉讓。承包方將其擁有的土地承包經營權，以一定的方式和條件轉移給他人的行為。轉讓后原承包關系自行終止。
三是出租。承包方將部分或全部土地承包經營權，以一定期限租賃給他人從事農業生產經營，并收取租金的行為。出租后原承包關系不變。
四是入股。承包方將土地承包經營權量化為股份，以股份入股形式與他人自愿共同生產，按股分紅。
五是托管。承包方將承包地委托農業服務組織或農戶代為經營管理，雙方簽訂協議，委托方向受托方支付一定費用。托管期間原承包合同履行可協議確定。
再次，抵押擔保權將會逐步實現。從20世紀90年代開始，“三權分置”探索已在許多地方展開，如重慶、湖北、浙江、四川等地通過出臺文件，穩定承包權、放活經營權。在這次改革中，有關部門將在總結各地經驗基礎上，抓緊研究出臺具體實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規，盡快讓這一舉措落地開花。
最后，工商企業下鄉不能變相圈地。工商企業到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，同時也有“三不”的限制，即不能改變所有權、不能改變農地用途、不能損害農民權益。這次改革也明確作出嚴格規定：一是只有一家一戶很難干或干不了的，如農業社會化服務，才能引進工商資本；二是企業可以發展適合企業化經營的現代種養業，不得變相搞房地產和旅游業。
四 宅基地可否自由買賣
前些年，北京宋莊畫家村一件房屋買賣糾紛案，引發社會廣泛關注。2002年，李某用4.5萬元，從宋莊村民馬某手中購得8間房。2006年，因當地房價上漲，馬某又要求收回房子。最終，法院判定房產買賣無效，李某敗訴失房。
這個極具代表性的案件，反映了我國農村宅基地的特有性質。它屬于農民集體所有，農民個人只有使用權；只有本集體經濟組織的人才能使用，其他人員不能以任何方式占有。有人稱之為“自有的土地、自用的建筑”。可見，城里人買農村這種性質的房，是不受法律保護的。
宅基地以前不能自由買賣，這次改革之后同樣不能。在這次改革中，主要是推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。也就是說，能夠進行抵押擔保的不是宅基地，而是宅基地上面的住房，它才是農民的私有財產。說“宅基地可以自由買賣”，完全是一種誤解誤讀。不過也要看到，由于住房蓋在不能自由流轉的宅基地上，所以農民住房財產權行使受到很大制約。這次改革，正是為了盤活宅基地使用權及住房，使這個“死資產”變成“活資本”。
問：什么是農村宅基地？
答：農村宅基地，是我國土地制度下特有的一種土地形式，指農村農民個人經依法批準，用于建造自己居住的住宅（含住房、附屬用房和庭院等）的集體所有土地。一般來說，宅基地有如下特征：第一，使用主體只能是本農村集體經濟組織成員；第二，用途僅限于村民建造個人住宅；第三，實行嚴格的一戶一宅制；第四，宅基地初始取得是無償的。
改革的前提是推進確權工作。2014年開始，國家將全面開展對農村宅基地的確權、登記和頒證，向農戶頒發具有法律效力的宅基地權屬證書，建立完善的宅基地使用權統一登記體系，為宅基地管理和使用權保障奠定基礎，給農民一個“定心丸”。同時為確保宅基地“應保盡保”，國土資源部已明確要求，各地要拿出不少于5%的用地指標，用于農村宅基地使用和建設，對符合條件的地區，考慮采用“先用后核銷”的辦法，保證宅基地使用得到切實保障。
改革的關鍵是完善管理制度。在農村，一戶多宅、一宅超限和宅基地閑置現象大量存在。據統計，中部某省份約15%的農戶擁有多處宅基地，城鄉接合部這一比例更高達40%以上。針對上述問題，國土資源部正抓緊制定宅基地管理辦法，完善宅基地的規模確定、標準控制等，杜絕多占宅基地現象。同時，在保障農戶合法權益的前提下，探索建立農民宅基地有償退出機制，對自愿退出的給予合理經濟補償。
改革的目的是增加農民收入。改革農村宅基地制度，不是為了解決建設用地指標，而是要進一步擴大權能，切實維護好、保障好農民宅基地使用權。應在確保農民住有所居前提下，賦予宅基地更完整的用益物權和住房財產權，使農民增加更多的財產性收入。
